La liste des pays d'origine sûrs I - la recette

A) La liste des pays d’origine sûrs – généalogie d’un concept

L’idée de cet article est née de bribes de discussions et lectures avec des praticien•nes, des curieuses et des curieux.

En particulier, l’idée selon laquelle le gouvernement prévoyait éventuellement de mettre en place une autorisation de travail pour les demandeurs d’asile dès leur arrivée en France lorsque la prospérité de leur demande d’asile serait « fortement probable, au regard de leur nationalité »[1][2]. Dans une conversation avec une praticienne du droit d’asile, j’ai été surpris de constater qu’elle plaçait spontanément la Côte d’Ivoire au sein des catégories de pays sûrs, avec les conséquences procédurales que je présenterai plus loin.

Truman salue à son insu des téléspectateurs, Extrait du film The Truman Show de Peter Weir, 1998

La liste des pays d’origine sûrs est un artefact du droit de l’asile qui, comparé à d’autres concepts techniques du droit administratif et du droit des étrangers, est assez spectaculaire. (On parle de droit administratif : l’adrénaline est consommée avec modération.)

La liste traitée dans cet article est « la liste des pays d’origine sûrs ». En droit d’asile, il est possible de considérer, au cas par cas, des « pays tiers sûrs », c’est-à-dire des pays, par lequel un réfugié est passé, a été ou pouvait se trouver en sécurité, qui sont susceptibles de lui offrir une protection internationale (à la place du nouveau pays d’accueil). Le système issu du règlement Dublin III s’inspire de ce concept. De même, la tentative du Royaume-Uni de désigner le Rwanda comme un pays tiers sûr et se défausser de son obligation conventionnelle en y renvoyant des réfugiés fait mine de s’appuyer sur ce concept, qui n’est pas le sujet des prochains articles[3][4].

La liste ne se confond notamment pas avec la cartographie des pays déconseillés par le ministère des affaires étrangères, dont vous êtes sans doute familier•es. Si la plupart des pays contenus dans la liste des pays d’origine sûrs n’exigent l’exercice que d’une vigilance normale sur leur territoire, une grande partie du territoire de l’Arménie ou de la Géorgie, et la région du Jammu-et-Cachemire en Inde, qui sont contestées ou en situation de guerre et d’occupation armée, sont des zones formellement déconseillées par le Quai d’Orsay.

Ministère de l’Europe et des Affaires étrangères, « Conseils par pays/destination », diplomatie.gouv.fr, 2023

La notion d’un pays d’origine sûr n’est pas naturelle en droit de l’asile. En effet, l’analyse du fond des demandes d’asile, et donc des craintes de persécution des réfugiés, n’est en rien facilitée ou alimentée par la notion que le pays est, selon un acte réglementaire, sûr ou non. Le principe de non-refoulement, consubstantiel, quant à lui, au droit de l’asile, s’oppose en théorie à l’expulsion d’un réfugié hors du pays de refuge.

D’une part, il s’agit d’une situation à une date donnée et non une caractéristique essentielle du pays : un pays sûr où une guerre se déclenche l’est soudainement beaucoup moins, d’un jour à l’autre, tandis qu’un un pays en guerre où la paix est signée prend le chemin inverse. D’autre part, comme souvent dans la vie, la réponse à la question de savoir si un pays est sûr est fluctuante : elle varie selon la personne interrogée, elle dépend du contexte. La sûreté d’un pays d’origine vis-à-vis de ses ressortissants ne peut être évaluée qu’à partir des récits des réfugiés et de l’analyse géopolitique contemporaine à la demande.

Dès lors, l’analyse individuelle des craintes de persécution ou de subir une atteinte grave d’un réfugié intersecte l’analyse plus globale de la situation géopolitique du pays analysé.

Le traitement des demandes d’asile a oscillé, au fil des besoins et des interprétations, entre un traitement individuel et un traitement holistique. Le traitement individuel est plus restrictif, mais il est accompagné de garanties comme le droit d’accéder à un entretien personnalisé et de bénéficier de certaines conditions matérielles d’accueil. Toutefois, lors de vagues de déplacement de réfugiés, le traitement holistique des demandes a pu être préconisé, et adopté dans certaines procédures.

Dans un des textes sacrés de la doctrine du droit de l’asile, le Haut-Commissariat des Nations Unies pour les réfugiés (HCR) l’explique de façon limpide :

« 44. Si la qualité de réfugié doit normalement être établie sur une base individuelle, il y a cependant des cas où des groupes entiers ont été déplacés dans des circonstances qui indiquent que des membres du groupe peuvent être considérés individuellement comme des réfugiés. En pareil cas, il est souvent nécessaire d'agir d'urgence pour leur prêter secours. Il se peut qu'on ne puisse pas procéder, pour des raisons purement pratiques, à une détermination cas par cas de la qualité de réfugié de chaque membre du groupe. On a donc suivi, dans de tels cas, une procédure dite de «détermination collective» de la qualité de réfugié, selon laquelle, sauf preuve contraire, chaque membre du groupe est considéré à première vue (prima facie) comme un réfugié. »

UNHCR Guide des procédures et critères à appliquer pour déterminer le statut de réfugié au regard de la Convention de 1951 et du Protocole de 1967 relatifs au statut de réfugiés, n° HCR/1P/FRE/REV.1 1079, réédité janvier 1992

De nombreux instruments juridiques de protection des réfugiés ont ainsi adopté cette approche positive et holistique des déplacements forcés, comme la Convention de l’Union africaine sur la protection et l’assistance aux personnes déplacées en Afrique de 2009 (Convention de Kampala) ou encore, bien entendu, le dispositif juridique de la protection temporaire, ouvert aux Ukrainiens[5][6].

Une approche est positive et holistique, au sens où des seuils préétablis et objectifs permettent de décider de déclencher une protection, c’est-à-dire qu’il s’agit de protections prima facie, et ce en faveur d’un grand nombre de personnes à la fois, tant que les critères généraux sont remplis.

Alors, à quoi bon rédiger, à l’avance, une liste de pays sûrs ?

Il s’agit à nouveau d’une approche holistique des demandes d’asile, mais qui ne répond pas au constat d’un afflux massif, pour reprendre les termes employés par la directive du 20 juillet 2001 relative à la protection temporaire[7]. Plutôt, ainsi que l’a exposé la directive qui porte la notion de « pays d’origine sûr », il s’agit de préparer des présomptions d’irrecevabilité ou d’absence de fondement des demandes d’asile en fonction du pays d’origine qui serviraient à justifier l’emploi de procédures de traitement des demandes d’asile réputées plus défavorables aux réfugiés mais aussi plus efficaces et rapides.

La compagne factice de Truman présente subrepticement un produit à la caméra cachée, extrait de The Truman Show de Peter Weir

Ce dernier point mérite que l’on s’attarde dessus. La garantie de l’efficacité de l’administration est encadrée par un certain nombre de principes et de lois, dont ceux disposés dans les « Lois de Rolland » de la continuité des services publics, de l’égalité de traitement des administrés, de l’adaptabilité du service et même par le principe de « bonne administration » qui est affirmé à l’article 41 de la Charte des droits fondamentaux de l’Union européenne[8][9][10]. La bonne administration fait également écho au principe de bonne administration de la justice. La célérité du fonctionnement des différentes administrations fait, en tout cas, partie de la notion de bonne administration et sert de motivation aux accélérations des procédures liées au droit des étrangers. Souvent mise en avant par les autorités françaises de l’asile, la rapidité de « traitement » des demandes d’asile est l’un des critères principaux de l’analyse de l’efficacité des administrations, notamment de l’Office français de protection des réfugiés et des apatrides (OFPRA) et de la Cour nationale du droit d’asile (CNDA), ce depuis de nombreuses années[11][12].

Le concept des pays sûrs participe donc, indirectement, de l’accélération des procédures et du traitement des demandes d’asile.

Toutefois, avant de traiter le fond de l’affaire, il est nécessaire de débroussailler certains aspects de théorie juridique pour situer sur le radar l’OVNI dans lequel est embarquée la liste des pays d’origine sûrs.

B) À mi-chemin entre le CESEDA et le droit européen

Ed Harris dans le rôle de Cristof, créateur et producteur de l’émission The Truman Show, extrait du film The Truman Show de Peter Weir

La liste des pays sûrs ne se trouve pas, une fois n’est pas coutume, dans le code de l’entrée et du séjour des étrangers (CESEDA). Au lieu d’une telle liste, l’article L. 531-25 du CESEDA, rédigé dans le style d’une recette de cuisine, explique comment déterminer qu’un pays est sûr puis charge le conseil d’administration de l’OFPRA d’en concocter la liste et de la tenir à jour. Des parties intéressées, comme certains parlementaires ou des associations de défense des droits humains, peuvent demander l’inscription ou la radiation de pays de la liste.

Toutefois, il s’agit bien d’un concept étranger au droit d’asile. Le concept de « pays d’origine sûr » n’était pas présent dans la loi du 25 juillet 1952 qui crée l’OFPRA, la Commission de recours des réfugiés et transpose en droit français les stipulations de la Convention de Genève de 1951 relative au statut des réfugiés.

La loi n° 2003-1176 du 10 décembre 2003 modifiant la loi n° 52-893 du 25 juillet 1952 relative au droit d’asile a introduit, la première, l’obligation faite au conseil d’administration de l’OFPRA de rédiger une liste des pays d’origine considérés sûrs, en attendant la définition européenne du concept, qui, elle, est issue de la directive 2005/85/CE du Conseil européen du 1er décembre 2005 relative à des normes minimales concernant la procédure d’octroi et de retrait du statut de réfugié dans les États membres. Elle a été transposée par la loi n° 2006-911 du 24 juillet 2006 relative à l’immigration et à l’intégration, et par la suite, six moutures de la liste des pays sûrs se sont succédées[13][14].

C) Une définition contradictoire et exigeante

Ce premier bloc législatif lié à la liste a été remplacé à partir de 2013. La définition actuelle est tirée de la directive 2013/32/UE du Parlement européen et du Conseil du 26 juin 2013 relative à des procédures communes pour l’octroi et le retrait de la protection internationale, à son article 36 et au sein de sa première annexe.

La définition européenne finale a été fixée en deux pendants :

En premier lieu, son pendant négatif tiré de l’article 36 de la directive :

« 1. Un pays tiers désigné comme pays d’origine sûr conformément à la présente directive ne peut être considéré comme tel pour un demandeur déterminé, après examen individuel de la demande introduite par cette personne, que si:

a)

ce dernier est ressortissant dudit pays; ou

b)

l’intéressé est apatride et s’il s’agit de son ancien pays de résidence habituelle,

et si ce demandeur n’a pas fait valoir de raisons sérieuses permettant de penser qu’il ne s’agit pas d’un pays d’origine sûr en raison de sa situation personnelle, compte tenu des conditions requises pour prétendre au statut de bénéficiaire d’une protection internationale en vertu de la directive 2011/95/UE.

2. Les États membres prévoient dans leur droit national des règles et modalités supplémentaires aux fins de l’application de la notion de pays d’origine sûr. »

En résumé, il s’agit d’exceptions individuelles faites à la désignation d’un pays sûr au regard d’un demandeur d’asile. Il faut ainsi que, vis-à-vis du pays considéré, le demandeur d’asile en soit un ressortissant, ou qu’il s’agisse de son pays de résidence habituelle s’il est apatride et que l’État membre qui traite la demande ait complété la définition adoptée à la suite de la transposition de la directive.

Un point intéressant, l’apatridie, constitue, en droit international, une situation juridique qui doit trouver une résolution (le droit a horreur du vide). La définition d’un pays d’origine sûr laisse pourtant la question en suspens et traite l’apatridie de la même manière que l’analyse du pays d’origine du demandeur d’asile, dans la mesure où l’apatridie est une question à part. L’application de la définition des pays d’origine sûrs se situe ainsi fermement dans le champ du droit de l’asile par son utilisation des concepts qui lui sont propres[15].

En second lieu, son pendant positif tiré de l’annexe de la directive, qui a été transposée en droit français, à l’identique pour son premier paragraphe et en faisant explicitement référence à la méthode d’analyse préconisée à l’annexe de la directive :

« Un pays est considéré comme un pays d’origine sûr lorsque, sur la base de la situation légale, de l’application du droit dans le cadre d’un régime démocratique et des circonstances politiques générales, il peut être démontré que, d’une manière générale et uniformément, il n’y est jamais recouru à la persécution telle que définie à l’article 9 de la directive 2011/95/UE, ni à la torture ni à des peines ou traitements inhumains ou dégradants et qu’il n’y a pas de menace en raison d’une violence aveugle dans des situations de conflit armé international ou interne.

Pour réaliser cette évaluation, il est tenu compte, entre autres, de la mesure dans laquelle le pays offre une protection contre la persécution et les mauvais traitements, grâce aux éléments suivants :

a)

les dispositions législatives et réglementaires adoptées en la matière et la manière dont elles sont appliquées ;

b)

la manière dont sont respectés les droits et libertés définis dans la convention européenne de sauvegarde des droits de l’homme et des libertés fondamentales et/ou dans le pacte international relatif aux droits civils et politiques et/ou la convention des Nations unies contre la torture, en particulier les droits pour lesquels aucune dérogation ne peut être autorisée conformément à l’article 15, paragraphe 2, de ladite convention européenne ;

c)

la manière dont est respecté le principe de non-refoulement conformément à la convention de Genève ;

d)

le fait qu’il dispose d’un système de sanctions efficaces contre les violations de ces droits et libertés. »

Cette définition est d’une telle exigence telle que les commentateurs la praticiens ne peuvent que relever le caractère si restrictif qu’il semble rendre impossible sa mise en œuvre.

Dysfonctionnement du système de pluie du décor factice, extrait du film The Truman Show de Peter Weir

Ainsi, les membres du conseil d’administration de l’OFPRA, mais aussi des associations et organisations non-gouvernementales (ONG) comme Forum Réfugiés et le réseau EuroMed Rights ont toutes et tous buté sur l’exigence de la définition, en particulier le passage suivant[16][17][18] :

« il peut être démontré que, d’une manière générale et uniformément, il n’y est jamais recouru à la persécution »

Démonstration diaboliquement restrictive, elle demande de concilier l’obligation conventionnelle[19], d’assurer un examen individuel d’une demande d’asile, sans discriminer les demandeurs en fonction de leur nationalité comme le prescrit le HCR, tout en estimant en amont que certains pays n’ont jamais recours à la persécution et que dès lors, la procédure de traitement d’une demande d’asile des ressortissants de ce pays est différente. Au demeurant, le HCR comme les associations de défense des droits des réfugiés soulignent l’implicite alourdissement de la charge de la preuve pesant sur un demandeur d’asile, qui doit non seulement démontrer la crédibilité de ses déclarations, mais également renverser la présomption selon laquelle son pays ne persécute pas et protège ses ressortissants[20].

Ce point d’achoppement est ancien, sans doute insoluble et constitue un des points de divergence entre le droit de l’asile conventionnel, le droit européen de l’asile et les droits nationaux de l’asile des États-membres de l’Union européenne, qui, en l’absence d’une liste commune, ont produit chacun leur propre liste.

De fait, les autorités françaises ont estimé nécessaire de surajouter à la première restriction (selon laquelle les pays considérés ne devaient jamais avoir recours à la persécution), que les pays d’origine ne pouvaient notamment pas persécuter les hommes, ni les femmes, quelle que soit leur orientation sexuelle. La modification provient de la loi n° 2018-778 du 10 septembre 2018, elle est entrée en vigueur le 1er janvier 2019.

D) Dernière mouture de la liste et les répercussions de la définition

C’est la beauté des textes de principe, en apparence déclaratifs et sans conséquence, comme l’a illustré l’espèce.

Par une délibération du 5 novembre 2019, le conseil d’administration de l’OFPRA a modifié la liste des pays sûrs, ouvrant une fenêtre de tir pour contester l’établissement de cette liste. Or, parmi les pays compris sur la liste depuis sa conception, le Sénégal, le Bénin et le Ghana avaient fomenté une législation et une ambiance politique particulièrement dangereuse à l’égard des personnes ne se conformant pas avec à identité cisgenre hétérosexuelle (et ce dès avant la liste parue en 2015).

L’ajout de cette précision protectrice des personnes non-hétérosexuelles, non-cisgenres, non-dyadiques à la définition d’un pays d’origine sûr, finalement surabondante, a conduit le Conseil d’Etat à reconsidérer sa position antérieure et à annuler l’inscription du Sénégal, du Ghana et du Bénin de la liste des pays sûrs par une décision du 2 juillet 2021.

Cet empilement de critères et d’exigence forme ainsi un artefact juridique étrange par lui-même, qui apparaît presque sans grande conséquence juridique. Pourtant, la liste des pays d’origine sûr constitue néanmoins un symbole permanent de la volonté de trier les demandeurs d’asile et d’accélérer des procédures perçues comme étant abusivement empruntées par les réfugiés et les exilés.

La notion de sûreté pourtant s’efface au fur et à mesure de l’application de la définition. L’obligation de procéder à un entretien individuel provient justement du non-sens que constitue une définition générale de la sûreté. Alors qu’une personne peut provenir du pays le plus sûr de la liste, si, à titre personnel, elle encourt des persécutions ou des atteintes graves avérées, la notion de sûreté du pays d’origine est entièrement infondée à son égard.

Par conséquent, la définition de la sûreté est finalement secondaire par rapport à ses conséquences procédurales qui seront étudiées par la suite.

[1] Les Echos, « Le parcours chaotique de la loi immigration », lesechos.fr, 23 mars 2023 [2] GISTI « Tout savoir sur la future loi asile et immigration » - Genèse de la « réforme Darmanin » du CESEDA », gisti.org, màj 23 mai 2023 [3] Dr. GIL-BLAZO M.-T., « The Safe Third Country Concept in International Agreements on Refugee Protection: Assessing State Practice », Netherlands Quarterly of Human Rights, vol. 33/1, pp 42-77, 2015 [4] Le Monde, « La justice britannique se prononce en appel contre les expulsions de migrants vers le Rwanda », lemonde.fr, 29 juin 2023 [5] CICR, « Pic de déplacements au Burkina Faso : la Convention dekampala plus indispensabe que jamais », icrc.org, 23 octobre 2019 [6] Commission européenne, « Ukraine : la Commission propose une protection temporaire pour les personnes fuyant la guerre en Ukraine, et des lignes directrices concernant les vérifications aux frontières », ec.europa.eu, 2 mars 2022 [7] Directive 2001/55/CE du Conseil du 20 juillet 2001 relative à des normes minimales pour l'octroi d'une protection temporaire en cas d'afflux massif de personnes déplacées et à des mesures tendant à assurer un équilibre entre les efforts consentis par les États membres pour accueillir ces personnes et supporter les conséquences de cet accueil [8] LETTERON R., « Adieu au timbre rouge : Les Cost Killers et le secret de la correspondance », libertescheries.blogspot.com, 7 août 2022 [9] Roux C., « Le juge français et la Charte des droits fondamentaux de l’Union européenne : le cas du juge administratif », RDLF 2022, chronique n° 48 [10] BOUSTA R., « Droit des étrangers : mais à quoi sert le droit à une bonne administration », La Revue des droits de l’homme, [en ligne], 12/2017, 6 juillet 2017 [11] Sénat, La Cour nationale du droit d’asile (CNDA) : une juridiction neuve, confrontée à des problèmes récurrents, rapport d’information n° 9 (2010-2011), 6 octobre 2010 [12] CNDA, « Communiqué de priess – La CNDA publie son rapport d’activité 2021 », cnda.fr, 28 janvier 2022 [13] OFPRA, Décision du 6 décembre 2011 révisant la liste des pays d’origine sûrs, JORF n° 0285 du 9 décembre 2011 [14] OFPRA, Décision du 26 décembre 2012 révisant la liste des pays d’origine sûrs, JORF n° 0003 du 4 janvier 2013 [15] En France, l’OFPRA est compétente pour les demandes de reconnaissance d’apatridie, lorsque l’apatridie d’un demandeur est reconnue, mais pas la CNDA. Le recours contre le refus de l’OFPRA de reconnaître une situation d’apatridie est ouvert devant le Tribunal administratif du domicile du demandeur dans un délai de deux mois. [16] Conclusions de Mme Sophie Roussel sur CE 2ème et 7ème ch., 2 juillet 2021 Association Elena et al., nos437141 ; 437142 ; 437365 [17] Ibidem [18] Forum Réfugiés, « Le concept de « pays tiers sûr »de nouveau en discussion dans le Pacte sur la migration et l’asile », forumrefugies.org, 4 décembre 2020 [19] CE 2ème et 7ème, 10 octobre 2013 Yarici, n° 362798, publié au Rec. Lebon [20] UNHCR, Carnegie Endowment for International Peace, VAN SELM J., Access to Procedures: “Safe Third Countries”, Safe Countries of Origin” and “Time Limits”, 2001